با توجه به تایید قانون حمایت از گزارشگران فساد در شورای نگهبان، علی القاعده در روزهای آینده و پس از طی تشریفات قانونی در روزنامه رسمی منتشر و 15 روز پس از انتشار، لازم الاجرا خواهد شد. این قانون چه راهکارها و تدابیر مشکل گشایی را برای مبارزه با فساد در نظام اداری ایران به ارمغان آورده است؟ آیا این تدابیر و راهکارها مفید فایده خواهند بود؟ این نوشتار در پی شناسایی تدابیر و راهکارهایی است که این قانون برای حقوق و جامعه ایران به ارمغان آورده است.

به گزارش پایگاه خبری پروژه ایران، یکی از طرح های مهمی که در مجلس یازدهم پیگیری شد و به سرانجام رسید، تصویب قانونی برای حمایت از سوت زن(whistle-blower)ها یا همان گزارشگران فساد است. در ۲۱ اسفند ۱۴۰۱ کلیات طرح یک فوریتی "حمایت مالی از افشاگران فساد" و در 27 فرودین 1402 خود طرح به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. این طرح پس از دو بار اصلاح جهت تامین نظر و رفع ایرادات شورای نگهبان نهایتا در تاریخ 14 آذر 1402 به تصویب نهایی و در 9 دی 1402 به تایید شورای نگهبان رسید.
 
محتوای قانون حمایت از گزارشگران فساد  
قانون حمایت از گزارشگران فساد در 5 فصل و 17 ماده تنظیم شده است: فصل اول تعاریف و مصادیق (مواد 1 و 2)، فصل دوم فرآیند دریافت گزارش (مواد 3 تا 5)، فصل سوم حمایت (مواد 6 تا 8)، فصل چهارم پاداش (مواد 9 تا 12) و فصل پنجم مقررات عمومی (مواد 13 تا 17).
در فصل اول تعاریف و مصادیق، ماده یک به تشریح مفهوم واژگان و عبارات اختصاری به کار رفته در این قانون می پردازد. واژگان و عباراتی مانند "گزارش"، "گزارشگر"، "نهاد پذیرنده"، "حمایت"، "سامانه"، "افراد وابسته" و "اقدامات تلافی جویانه".

به عنوان نمونه، برابر بند 7 ماده یک این قانون "اقدامات تلافی‌جویانه" عبارتند از: «رفتارهایی که به قصد هرگونه اضرار جانی، مالی، حیثیتی، شغلی و نظایر آن به طور مستقیم یا غیر مستقیم علیه "گزارش‌گر" یا "افراد وابسته" به وی صورت گیرد.» و مطابق بند 2 همین ماده "گزارشگر" عبارت است از: «هر شخص حقیقی یا حقوقی خصوصی که با رعایت شرایط این قانون، وقوع فساد را گزارش کند.» "افراد وابسته" به وی نیز مطابق بند 6 این ماده عبارتند از:
الف- بستگان نسبی گزارشگر تا درجه دو از کلیه طبقات ارث
ب- همسر گزارشگر و بستگان نسبی وی تا درجه یک از کلیه طبقات ارث
پ- کلیه افرادی که عرفاً به تشخیص مرجع صالح قضائی در زندگی گزارشگر یا افراد دخیل در گزارشگری مهم تلقی می‌شوند.
ت- شخصی که اطلاعات و اخبار را به گزارشگر رسانده است. (منبع گزارش)
 
1. چه جرایمی "فساد" محسوب و گزارش آنها مستحق حمایت و پاداش می شوند؟
ماده 2 این قانون سیاهه ای از جرایمی که در قوانین کیفری متعدد پراکنده هستند، گرد آورده است. با توجه به عنوان قانون می توان گفت که قانون گذار این موارد را مصداق "فساد" دانسته است:
1. رشا (رشوه دادن) و ارتشاء (رشوه گرفتن)،
2. اختلاس،
3. تصرف غیرقانونی در اموال دولتی یا عمومی،
4. رفتارهای موضوع قانون مجازات اعمال نفوذ برخلاف حق و مقررات قانونی مصوب ۱۳۱۵ با اصلاحات و الحاقات بعدی،
۵. رفتارهای موضوع قانون مجازات تبانی در معاملات دولتی مصوب ۱۳۴۸، ۶
6. أخذ درصد (پورسانت) در معاملات داخلی یا خارجی،
۷. رفتارهای موضوع لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری مصوب ۱۳۳۷،
۸. تدلیس در معاملات دولتی،
۹. رفتارهای موضوع ماده ۱۹ قانون نحوه اجرای اصل 49 قانون اساسی مصوب ۱۳۶۳ با اصلاحات و الحاقات بعدی،
۱۰. تحصیل مال از طرق نامشروع توسط کارکنان دستگاهها و نهادهای قوای سه گانه،
۱۱. جعل کارمند و مسوول دولتی در نوشته ها و اوراق رسمی (ماده ۵۳۲ کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی مصوب 1375)
 
2. مهلت راه اندازی سامانه گزارشگران فساد و نهاد مسوول راه اندازی
فصل دوم این قانون به "فرآیند دریافت گزارش" می پردازد. برابر ماده 3 این قانون "سازمان بازرسی کل کشور" موظف شده ظرف 6 ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون با همکاری سایر نهادهای پذیرنده و قوه قضاییه نسبت به طراحی و راه اندازی "سامانه گزارشگران فساد" اقدام کند.
 
3. سامانه گزارشگران فساد باید چه ویژگی هایی داشته باشد؟
مطابق ماده 3 این قانون، "سامانه گزارشگران فساد" باید از ویژگی هایی زیر برخوردار باشد:
1. باید هویت گزارشگر و اطلاعات مندرج در سامانه را "محرمانه" نگه دارد.
2. باید به سامانه های نهادهای پذیرنده گزارش متصل باشد و از طریق سامانه گزارش را ارسال کند.
3. باید گزارش را فقط به یک نهاد پذیرنده ارسال کند.
4. باید گزارش های دریافتی را "اولویت بندی" کند.
این اولویت بندی با توجه به نظام رتبه‌بندی بر مبنای شاخص‌های مربوط به گزارش دهنده، گزارش شونده، سازمان محل فساد، موضوع فساد، ارزش مال موضوع فساد، زمان ارتکاب فساد و نوع فساد مشخص می‌شوند. (تبصره ماده 3) در حال حاضر نیز سامانه هایی بوسیله سازمان بازرسی کل کشور و وزارت امور اقتصاد و دارایی راه اندازی شده است.
 
4. نهادهای پذیرنده کدامند و چه تکالیفی دارند؟
"نهادهای پذیرنده" عبارتند از «دادستان‎ها، حفاظت اطلاعات قوه قضائیه، سازمان بازرسی کل کشور، وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه و فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران در حدود وظایف و اختیارات قانونی» (بند 3 ماده یک)

در ماده 4 این قانون، نهاد پذیرنده مکلف شده است پس از دریافت گزارش از طریق سامانه، ابتدا گزارش را به لحاظ شکلی بررسی کند و سپس تحقیقات لازم را در خصوص گزارش دریافتی در حدود صلاحیت قانونی خود انجام دهد.

نتیجه این بررسی و تحقیقات از سه صورت خارج نیست:
1. نهاد پذیرنده گزارش را تایید می کند و گزارش را مشمول این قانون می داند؛ یعنی می گوید قرائن و اَمارات بر ارتکاب جرایم موضوع ماده 2 این قانون دلالت می کند، در این صورت نهاد پذیرنده گزارش را از طریق سامانه به "مرجع صالح" برای رسیدگی‌ ارسال می نماید.
2. نهاد پذیرنده گزارش را مشمول این قانون نمی داند، ولی متضمن ارتکاب جرمی خارج از این قانون می داند، مکلف است گزارش را طبق قانون آیین دادرسی کیفری [ماده 72] به "مرجع صالح قضائی" ارسال کند.
3. نهاد پذیرنده گزارش را تایید نمی کند و بالتبع قابل رسیدگی‌ نمی داند، عدم تأیید گزارش از طریق سامانه به اطلاع گزارش دهنده می‌رسد.
در این صورت (عدم تأیید گزارش) گزارشگر ظرف مدت 20 روز از زمان اطلاع، می‌تواند صرفاً یک مرتبه، بررسی مجدد گزارش را توسط نهاد پذیرنده دیگری از طریق سامانه درخواست نماید. (تبصره 1 ماده 4)

مطابق ماده ۵ این قانون فرآیند دریافت گزارش نیازمند تدوین آیین نامه اجرایی است که این آیین نامه اجرائی ظرف مدت 6 ماه پس از لازم الاجراء شدن این قانون، توسط سازمان بازرسی کل کشور با همکاری نهادهای پذیرنده تهیه می‌شود و پس از تأیید رئیس قوه قضائیه، به تصویب هیأت وزیران می‌رسد.
 
5. چه حمایت هایی از گزارشگر فساد صورت می گیرد؟
برابر بند 4 ماده یک این قانون، "حمایت از گزارشگر" عبارت است از: «مجموعه اقداماتی که جهت جلوگیری از ورود ضرر یا جبران ضررهای وارده به گزارشگر و اشخاص وابسته‌ی وی به دلیل گزارشگری، در حدود مقررات این قانون اعمال می‌شود.»

در ماده 6 این قانون، 3 حمایت از گزارشگر فساد و اشخاص وابسته به وی پیش بینی شده است:
1. امکان تغییر محل خدمت درون سازمانی که فساد آن را گزارش کرده و یا ماموریت یا انتقال به سایر دستگاههای اجرایی وی
2. حمایتی قضایی با تعیین وکیل به صورت رایگان
3. حفظ امنیت جانی، مالی یا شغلی گزارشگر، با درخواست گزارشگر یا نهاد پذیرنده و با تشخیص مقام قضایی.
حداکثر مدت اعمال حمایت اخیر یعنی حفظ امنیت جانی، مالی یا شغلی 6 ماه است و تمدید این مدت منوط به درخواست مجدد گزارشگر یا نهاد پذیرنده و موافقت مقام قضائی است. (تبصره 1 بند 3 ماده 6)

البته مشخص نیست گزارشگر فساد به چه جهتی نیازی به تعیین وکیل دارد؟ زیرا از سویی صرف ثبت گزارش فساد در سامانه، وی را در مظان اتهام قرار نمی دهد و از سوی دیگر مطابق ماده 15 همین قانون تنها در صورتی که فساد را علاوه بر سامانه به صورت علنی منتشر کند یا پس از عدم کشف فساد و اثبات سوء نیت وی، قابل تعقیب می باشد که در این فروض با توجه به تلقی مجرمانه رفتار وی، مطابق ماده 14 این قانون مورد حمایت قرار نمی گیرد.

6. حمایت از گزارشگر فساد، مقید به چه شرایطی است؟
برابر ماده 7 حمایت های سه گانه ماده 6 در صورتی اعمال می شود که :
1. گزارشگر یا نهاد پذیرنده گزارش باید درخواست حمایت کند.

2. حمایت ها در بازه زمانی معینی قابل اعمال است؛ یعنی از زمان تشکیل پرونده در مرجع قضائی، تا یک سال پس از شروع به اجرای حکم قطعی.  
با توجه به تبصره 1 بند 3 ماده 6 حداکثر مدت حمایت برای حفظ امنیت جانی گزارشگر 6 ماه است که قابل تمدید می باشد ولی نهایت میزان تمدید مقید به این بازه زمانی خواهد بود. 

3. اعمال آن به تشخیص مقام قضائی صالح تعقیب یا رسیدگی به اصل پرونده است.
رسیدگی به این درخواست ظرف 15 روز در مرجع صالح قضائی انجام می شود(تبصره 1 ماده 7) و در صورت رد درخواست حمایت از سوی مقام قضائی، گزارشگر یا نهاد پذیرنده می تواند با ارائه مستندات و قرائن جدید، مجددا درخواست حمایت کند. (تبصره 2 ماده 7)

4. گزارشگر برای گزارشگری مرتکب جرم نشده باشد، ازجمله نباید اطلاعات، ادله و مدارک را با توسل به اعمال مجرمانه به دست آورده باشد (ماده 14).
 
7. تفاوت حمایت از گزارشگر و افراد وابسته به وی
در مورد شمول حمایت، قانون تفاوتی بین گزارشگر و افراد وابسته به وی قائل شده است. به این نحو که اصل بر حمایت از گزارشگر است، مگر اثبات شود اقدامات تلافی جویانه به گزارشگری ارتباطی نداشته‌ است، که در این صورت مشمول حمایت نمی شود. (تبصره بند 7 ماده یک)
اما در مورد حمایت از افراد وابسته به گزارشگر، اعمال حمایت ها منوط به اثبات رابطه گزارشگری با اقدامات تلافی جویانه است؛ یعنی اصل بر عدم حمایت است مگر اثبات شود که بین گزارشگری و اقدامات تلافی جویانه نسبت به آنها نیز رابطه ای وجود دارد که در آن صورت مشمول حمایت می شوند. (تبصره 2 ماده یک)
 
8. گزارش پیشگیرانه از فساد نیز مستحق حمایت است.
مطابق ماده 8 در مواردی که گزارش موجب پیشگیری از وقوع فساد شود، به پیشنهاد نهاد پذیرنده و تشخیص دادستان، گزارشگر مشمول حمایت‌های ماده (۶) این قانون می‌شود.
 
9. چه شرایطی برای استحقاق دریافت پاداش پیش بینی شده است؟
فصل چهارم این قانون به پاداش گزارشگر پرداخته و در مواد مختلف، 6 شرط برای استحقاق پاداش گزارشگر فساد بر شمرده است که عبارتند از:
1. باید از طریق سامانه درخواست پاداش کند. (ماده 9)
2. باید هویت خود را در زمان ثبت گزارش اعلام کند یا بعدا ادله لازم برای احراز هویت وی ارائه شود. (تبصره ماده 9)
3. باید درباره استحقاق وی نسبت پاداش و مبلغ پاداش بر اساس میزان تاثیر گزارش در کشف فساد، مرجع رسیدگی به گزارش ضمن صدور حکم، اعلام نظر کند(ماده 10). گزارشگر می تواند به رای مرجع بدوی درباره استحقاق پاداش یا میزان آن حسب مورد تجدیدنظرخواهی یا فرجام خواهی کند(تبصره 5 ماده 10).
4. نباید از مقامات موظف به گزارش یا تعقیب فساد باشد(ماده 11).
5. نباید مدارک و اطلاعات موضوع گزارش را از اشخاص موظف به گزارش یا تعقیب فساد دریافت کرده باشد. (تبصره ماده 11)
6. نباید برای گزارشگری مرتکب جرم شده باشد از جمله آنکه اطلاعات، ادله و مدارک را با توسل به اعمال مجرمانه به دست آورده باشد. (ماده 14)
 
10. پاداش گزارش فساد چقدر است؟
مبلغ پاداش به ترتیب عبارت است از:
1. گزارش فساد تا 100 میلیارد ریال، تا 3 درصد،
2. گزارش فساد نسبت به مازاد 100 میلیارد ریال تا 1000 میلیارد ریال، تا 2 درصد؛
3. گزارش فساد نسبت به مازاد 1000 میلیارد ریال، تا یک ‌درصد.

این مبالغ به تناسب نرخ تورم اعلام شده از سوی بانک مرکزی هر 3 سال یک‌بار به پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب هیأت وزیران تعدیل می‌شود (تبصره 3 ماده 10) در هر صورت سقف پاداش قابل پرداخت در هر پرونده به ترتیب 50 میلیارد ریال و 100 میلیارد ریال است (تبصره ۲ ماده 10).
 
11. پاداش گزارش فساد، چگونه محاسبه و تعیین می شود؟  
برابر تبصره 1 و 4 ماده 10، مبلغ پاداش بر اساس "ارزش پرونده" و "نقش و میزان اثرگذاری" (در صورت تعدد گزارشگر یا تعدد گزارش) تعیین می‌شود. در صورت تعدد گزارشگران در یک گزارش یا گزارش‎های متعدد مربوط به یک رفتار، پاداش موضوع این ماده با توجه به "نقش و میزان اثرگذاری" آنها، به تشخیص مقام قضائی رسیدگی کننده میان آنها تقسیم می‌شود (تبصره ۴ ماده 10).
«مؤلفه‌های مؤثر در تعیین پاداش» ظرف 3 ماه پس از لازم الاجراء شدن این قانون، در دستورالعملی که به تصویب رئیس قوه قضائیه می رسد، مشخص خواهد شد (تبصره ۶ ماده 10).
 
12. گزارش فساد می تواند موجب تخفیف یا معافیت از مجازات شرکا و معاونین فساد شود
برابر ماده ۱۳ این قانون، اشخاصی که در ارتکاب رفتارهای مذکور در ماده (۲) این قانون [مصادیق فساد] به هر نحو دخالت داشته‌اند، در صورتی که با ثبت گزارش خود موجبات کشف این جرائم و یا دستگیری سرشبکه‌ها و سایر متهمان را فراهم کنند، بنا به تشخیص مقام قضائی، حسب مورد در مجازات آنان تخفیف مناسب داده می‌شود یا از مجازات‌ قانونی معاف می‌شوند.
 
13. انتشار یا افشای علنی گزارش فساد ممنوع و جرم است!
برابر ماده 15 این قانون که پس از ایراد شورای نگهبان اصلاح شد «در صورتی که گزارشگر، گزارش و اسناد مربوط به آن را تنها در سامانه ثبت و بارگذاری کرده و آن را علنی نکرده باشد، به اتهام جرائمی از قبیل افترا یا جرم موضوع ماده ۶۹۸ کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی، تعزیرات و مجازات های بازدارنده یا افشای اسناد محرمانه قابل تعقیب نیست مگر اینکه فساد کشف نشود و سوء نیت گزارشگر نیز اثبات شود. در هر صورت گزارشگر مجاز به انتشار یا افشای مفاد گزارش خود نیست.»

بنا بر این ماده سه فرض قابل تصور است:
1. اگر گزارشگر، گزارش و اسناد مربوط به آن را علاوه بر ثبت و بارگذاری در سامانه، علنی کند، به یکی از اتهامات افترا، نشر اکاذیب یا افشای اسرار محرمانه قابل تعقیب است.

2. اگر گزارشگر، گزارش و اسناد مربوط به آن را تنها در سامانه ثبت و بارگذاری کرده و آن را علنی نکرده باشد، ولی بعدا بر مبنای گزارش او فسادی کشف نشود یا سوءنیت او اثبات شود، قابل تعقیب است.

3. تنها در صورتی که گزارش و اسناد مربوط به آن را در سامانه ثبت و بارگذاری کرده و آن را علنی نکرده باشد، و این گزارش منجر به کشف فساد شود یا اگر منجر به کشف فساد نشد سوءنیت گزارشگر اثبات نشود، تحت تعقیب قرار نخواهد گرفت.
 
14. ماده 15 گزارشگری فساد را با محدودیت مواجه می سازد
به نظر می رسد این میزان از سخت گیری در ماده 15 برای گزارش فساد خلاف غرض قانون و ماده 13 و حتی ماده 33 کنوانسیون مریدا است و امر گزارشگری را با مشکل مواجه خواهد ساخت که نیازمند بحث تفصیلی است.
 
15. گزارشگری فساد بدون ارائه اطلاعات هویتی و تحت عنوان ناشناس امکان پذیر است
مطابق ماده ۱۷ این قانون «گزارشگر می‌تواند بدون ارائه اطلاعات هویتی و تحت عنوان ناشناس اقدام به گزارشگری موضوع این قانون نماید. ...»  
 
16. افشای اطلاعات گزارشگر ناشناس بدون رضایت قبلی او ممنوع است
مطابق ماده فوق «... اما هرگاه گزارشگر در گزارش اعلامی به مرجع پذیرنده هویت خود را اعلام نماید یا به هر نحوی هویت وی برای مرجع پذیرنده کشف گردد، مرجع پذیرنده و مراجع رسیدگی کننده مجاز به افشای اطلاعات گزارشگر بدون أخذ رضایت قبلی وی نیستند. ...»
برابر تبصره 2 ماده 17 «اطلاعات گزارشگر در این ماده هرگونه اطلاعاتی است که منجر به شناساسی وی یا افراد وابسته به وی می‌شود از قبیل مشخصات سجلی و خانوادگی، محل سکونت و فعالیت آنها.»
 
17. حضور گزارشگر ناشناس در تحقیق الزامی نیست، مگر با رضایت قبلی، صریح و موردی او
 
18. از گزارشگر ناشناس جداگانه و بدون مواجهه با متهم تحقیق می شود، مگر با رضایت قبلی، صریح و موردی خود او
مطابق ادامه ماده ۱۷ «... در صورت حضور گزارشگر با رضایت قبلی، صریح و موردی به عنوان شاهد یا مطلع نیز مقام تحقیق از گزارشگر جداگانه و بدون حضور متهم تحقیق می‌کند. مواجهه گزارشگر با متهم تنها در صورت رضایت قبلی، صریح و موردی او امکانپذیر است.»
 
19. پس از افشای هویت گزارشگر به هر نحو، دعوت وی به عنوان شاهد یا مطلع بلامانع است.
مطابق تبصره ۱ماده 17 این قانون «در مواردی که به هر نحوی اطلاعات گزارشگر به صورت عمومی افشا شود، مقام رسیدگی کننده می‌تواند با رعایت قانون آیین دادرسی کیفری گزارشگر را به عنوان شاهد یا مطلع دعوت کند.»
 
20. ضمانت اجرای افشای اطلاعات هویتی گزارشگر فساد مشخص نیست.  
در حالی که ماده 17، از سوی گزارشگری بدون ارائه اطلاعات هویتی و تحت عنوان ناشناس را به رسمیت می شناسد و از سوی دیگر افشای اطلاعات وی از سوی نهادهای پذیرنده و مراجع قضایی ممنوع می داند، مشخص نیست ضمانت اجرای افشای هویت گزارشگر ناشناس چیست؟

با توجه به حاکمیت اصل تفسیر مضیّق قوانین کیفری، شایسته بود قانون گذار حکمی مشابه حکم ماده 91 قانون آیین دادرسی کیفری را که مقرر می دارد «... کلیه اشخاصی که در جریان تحقیقات مقدماتی حضور دارند موظف به حفظ اسرار هستند و در صورت تخلف، به مجازات جرم افشای اسرار شغلی و حرفه ای محکوم می شوند»، در خصوص اشخاصی که اقدام به افشای هویت گزارشگر فساد می کنند پیش بینی کند.

به نظر می رسد در حال حاضر ضمانت اجرای افشای هویت گزارشگر ناشناس با ابهام مواجه است فقط در صورتی که مرجع قضایی صالح به تحقیق و ماموران نهادهای پذیرنده به عنوان ضابط دادگستری در مرحله تحقیقات مقدماتی اقدام به افشای هویت گزارشگر ناشناس کنند، مطابق ماده 91 ق.آ.د.ک. به جرم افشای اسرار شغلی (موضوع ماده 648 قانون مجازات اسلامی کتاب تعزیرات 1375) تحت تعقیب قرار می گیرد.